Порядок и процедура принятия устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования
Во исполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2008 г. № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовом просвещению» (в редакции приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 22.04.2011 № 104) прокуратура Первомайского района Республики Крым разъясняет порядок и процедуру принятия устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Процедура принятия устава муниципального образования, муниципального правового акта детально регламентирована нормами статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) и представляет собой последовательный ряд действий, который условно можно разделить на несколько стадий:
1. Опубликование (обнародование) проекта устава муниципального образования или проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Несоблюдение 30-ти дневного срока является основанием для принятия решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, так как в данном случае нарушается процедура его принятия (часть 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ), При этом следует учитывать, что данный тридцатидневный срок высчитывается с момента публикации (обнародования), а не с даты принятия проекта изменений и дополнений представительным органом в первом чтении.
Проект устава муниципального образования или проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должен быть опубликован в официальном периодическом печатном издании муниципального образования. Как правило, к числу таких периодических печатных изданий, относятся районные газеты. Вместе с тем действующее законодательство предусматривает возможность создания городскими и сельскими поселениями своего периодического печатного издания.
Как следует из пункта 7 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочием по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.
При этом в соответствии со статьей 12 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» регистрация средств массовой информации, учреждаемых органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов, не требуется.
Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает равнозначность понятий «опубликование» и «обнародование». В этой связи органы местного самоуправления городских и сельских поселений, не имеющие собственных печатных средств массовой информации для опубликования нормативных правовых актов, должны осуществлять их обнародование.
В соответствии с правовой позицией Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает В исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.
Вместе с проектом одновременно публикуется (обнародуется) установленный представительным органом муниципального образования порядок учета предложений по проекту устава муниципального образования, проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядок участия граждан в его обсуждении.
Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
2. Проведение публичных слушаний.
По проекту устава муниципального образования, проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должны быть проведены публичные слушания. Информация о назначении публичных слушаний также должна быть опубликована (обнародована) (часть 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ).
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Федеральный закон от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» ввел более упрощенную процедуру принятия изменений, если такие изменения вносятся исключительно в целях приведения в соответствие закрепляемых в уставе вопросов местного значения, а также полномочий по их решению. В этом случае проведение публичных слушаний не требуется.
Проводить публичные слушания не надо, только если изменения вносятся в вопросы местного значения и полномочия по их решению. В иных случаях проведение слушаний является обязательным, если даже все остальные изменения направлены исключительно на приведение устава в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ.
Еще необходимо отметить тот факт, что даже при упрощенной схеме принятия изменений в устав (т.е. без слушаний) требования законодательства об официальном опубликовании (обнародовании) проекта изменений сохраняются.
Норм об обязательности учета мнений жителей Федеральный закон №131-ФЗ не содержит. Более того, не предусмотрено и принятие решения по итогам публичных слушаний. Требуется только опубликование результатов слушаний, что может включать в себя только статистическую информацию, например, о факте проведения слушаний, количестве жителей, принявших в них участие, количестве высказанных предложений и т.п.
Правом принятия устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования обладает исключительно представительный орган муниципального образования, который может не согласиться с высказанными гражданами замечаниями и признать нецелесообразным вносить предложенные ими изменения и дополнения.
3. Проведение заседания представительного органа муниципального образования.
Порядок проведения заседаний представительного органа местного самоуправления устанавливается регламентом представительного органа муниципального образования и включает в себя определенные требования к процедуре рассмотрения и утверждения проекта муниципальных правовых актов, а также содержит определенные требования к оформлению протокола заседания.
На заседании представительного органа муниципального образования принимается устав муниципального образования, решение о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования
В соответствии с частью 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Протокол заседания представительно органа подписывается председателем представительного органа муниципального образования Выписка из указанного протокола может заверяться уполномоченным лицом.
Устав муниципального образования, решение о принятии устава, а также решение о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должны быть подписаны главой муниципального образования, так как в соответствии с частью 13 статьи 35, частью 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ подписание и обнародование нормативных актов представительного органа муниципального образования отнесено к полномочиям главы муниципального образования.
4. Представление документов на государственную регистрацию
В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 97-ФЗ) устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования направляются главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня принятия.
Представление на государственную регистрацию неполного пакета документов или не соответствие таких документов требованиям, предъявляемым статьей 3 Федерального закона № 97-ФЗ, является основанием для оставления документов без рассмотрения (пункт 13 Рекомендаций по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 26 августа 2005 года № 147).
По результатам рассмотрения регистрирующий орган регистрирует устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования либо принимает решение об отказе в государственной регистрации.
Частью 1 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ предусмотрено, что решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации.
Аналогичный срок установлен и для принятия решения об отказе в государственной регистрации. Основаниями для отказа в государственной регистрации являются:
• противоречие устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
• нарушение установленного Федеральным законом № 131-Ф3 порядка принятия устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.
Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав муниципального образования и свидетельство о его государственной регистрации.
Фактом, подтверждающим получение свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования, является подпись главы муниципального образования в Книге учета выданных свидетельств о государственной регистрации уставов.
Также глава муниципального образования расписывается в Книге государственного реестра уставов муниципальных образований, в которую включаются:
государственный регистрационный номер устава муниципального образования:
реквизиты устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в уставы муниципального образования (орган, принявший устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования; наименование устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования; номер и дата муниципального правового акта об утверждения устава; номер и дата принятия муниципального правового акта, вносящего изменения в устав);
сведения об источнике и дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования; сведения об источнике и дате официального опубликования муниципального правового акта, вносящего изменения в устав.
В случае если устав муниципального образования, свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав выдаются не главе муниципального образования, а иным лицам, то указанные лицам необходимо представить доверенность от имени главы муниципального образования.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключена полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольного органа муниципального образования, вступают в силу в общем порядке.
Согласно статье 5 Федерального закона № 97-ФЗ глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образовании субъекта Российской Федерации.
С учетом изложенного, прошу организовать детальное изучение указанных нормативных правовых актов с целью недопущения нарушений при принятии устава муниципального образования и внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Помощник прокурора
Первомайского района
юрист 2 класса Е.Н. Демко
